地理论文

江西省城镇化过程中占用耕地问题研究

发布时间:2014-1-20 16:09:30 浏览次数：125

江西省城镇化过程中占用耕地问题研究

耕地是人类赖以生存与发展的重要资源和物质保障，耕地资源的数量、质量和组合状态，对一个国家或地区的经济、政治实力及发展前景有着深刻的影响。近年来，随着我省城镇化进程的不断加快,大批城市在肥沃富庶的农业区成长起来，建设用地急剧增加大量的城郊耕地转为城市建设用地。在城镇化发展中用地规模极度扩张的同时，城市内部土地利用效率低下，用地结构严重不合理等，造成城市土地资源的极大浪费，制约了我省社会经济的发展，耕地保护压力空前巨大。因而调整耕地保护工作思路与强化耕地保护措施显得十分必要。

城镇化是当今世界重要的社会、经济现象之一^[1]，城镇化是人类社会发展和进步的必然趋势，是实现社会现代化的客观要求和必由之路。城镇化是指工业化过程中随着社会生产力的发展而引起的地域空间上城市数量的增加和城市规模的扩大，人口向城市集中，城市基础设施的改造与物质文化生活水平不断提高，逐步将部分农业用地变为城镇用地的过程。

江西省位于中国东南部，长江中下游南岸，地理位置24°29～30°04′N、113°34～118°28′E。总面积16.69万km^２，由11个设区市组成。境内除北部较为平坦外，东、西、南部三面环山，中部丘陵起伏，成为一个整体向鄱阳湖倾斜而往北开口的巨大盆地。土地利用结构类型多样，且土地利用呈一定的地域分布规律，其中耕地、城镇工矿用地等主要分布在平原、盆地、河谷地带及周边岗地与丘陵地区。江西省的耕地以水田为主，总耕地面积约308.5万hm²，耕地占全省耕地面积的12%左右，占全国耕地面积的2%，耕地资源十分匮乏。2010年《江西省土地利用总体规划(至2020年)》已获国务院批准，其中提出，有效保护耕地和基本农田，控制建设用地总规模，到2020年，建设用地总量控制在106.75万hm²以内，占土地总面积的6.4%。在人口方面，2012年末，我省城镇人口达到2139.82万人，比上年新增88.6万人，且呈不断增长趋势。江西已面临着人口多，人均耕地少，耕地后备资源不足问题，今后,随着经济社会的快速发展，以及经济结构调整、城镇化等一系列政策的实施，要保证耕地数量的相对稳定，同时还要保障经济社会全面发展的用地需求，这样能够供给的城镇建设用地的弹性就很小。因此，随着城镇化的发展，城镇建设用地供需矛盾日趋尖锐。

一、江西省城镇化占用耕地资源现状

（一）、城市建设用地增长迅速。人口增长是自然规律，城镇化水平的提高也是必然趋势，而人均建设用地标准也有章可循。城镇化的进程必然产生城市人口的迅速增加，因而在一定的人均建设用地标准下，必然导致城市城镇建设用地的扩张^[2]。江西省城镇化水平在不断发展,由2005年的37%上升到2012年的47.5%，增加了10.50个百分点^［3］。近年来小城镇建设速度加快，新增建设用地数量和速度还要远大于11个设区市。如果不采取切实可行的应对措施，随着城镇化的推进，建设用地的增加速度会逐年提高。

2006-2010年江西省城市面积变化情况表

（二）、耕地资源紧缺。根据2010年土地利用变更数据，全省耕地总面积为308.50万hm²。人均耕地0.053hm²，低于全国平均水平(0.078hm²)，已触及联合国粮农组织（FAO）所规定的人均耕地0.053hm²的警戒线，形势十分严峻^[4]。另一方面，经济社会的持续快速发展，各项建设用地占用耕地数量不断增多，而且这些耕地大部分位于交通便利，土质较好的地带。而耕地后备资源十分有限，特别是质量好，易开发的优质后备资源越来越少，加剧了耕地资源的供需矛盾。

二、江西省城镇化过程中占用耕地的原因分析

（一）、节约集约用地存在问题，城市建设用地以粗放型用地为主。普遍存在以下几个方面的问题：一是节约集约用地理念不深、思想意识不强、土地闲置；二是土地利用率、容积率不高、工业企业厂房以单层厂房为主、企业布局分散、部分工业用地投资强度过低；三是土地市场优化配置还有待加强。

（二）、建设项目占用耕地一般是先占后批，甚至有很多未批先建的现象，长期以来建设占用耕地以“先占后补”和“边占边补”方式为主，加上对补充耕地的监督检查力度不够，导致建设占用耕地占而不补、占多补少、占优补劣的问题经常发生。

（三）、土地开发整理仍存在重视新增耕地数量而轻质量和生态建设保护的现象，耕地质量问题一直是薄弱环节^[5]。尤其在城镇化、工业化加快进程中，城市和村镇周边排灌条件好、经过多年培育的优质耕地被大量占用，而补充的耕地质量较差，且普遍缺乏行之有效的后续培肥措施，导致生产能力下降，“占优补劣”造成实质上的耕地隐形流失。

（四）、城市规模盲目扩张，致使耕地锐减。目前，我省正处在工业化、城镇化加快发展时期，占地多、耕地减少快难以避免。然而，在城镇化的发展过程中，却存在着一个认识上的极大误区即城市规模越大越好。在这种思想主导下，盲目设立开发区，建外环路、别墅项目、高尔夫项目有增无减。有的城市热衷于搞形象工程，建设摊子超大，盲目扩大城区，搞大广场、主题公园、特大超市等,一些企业、大学城一味贪大，动辄占地几百亩甚至数千亩，以多占地显气魄，把城市规模的“大饼”，摊得越来越大。上述问题的存在，致使我省城市周边的土地，其中相当部分是基本农田耕地被不合理、甚至是不合法的占用。

（五）、城镇建设用地结构不尽合理，大城市“摊大饼”式的急剧外延扩张和过度分散的小城镇遍地开花的现象普遍存在,城镇的发展在江西的城镇化中扮演了重要的角色，大城市、特大城市偏少、偏小，以发展小城镇为主导的城镇化战略将使城市人口密度整体下降，造成对土地资源的严重浪费，土地利用效率较低^[6]。如截止2005年底，在江西省的21个城市中，人口在200万以上的城市1个，50万～100万人的1个，40万～50万人的3个，30万～40万人的3个，20万～30万人的3个，10万～20万人的8个，10万以下的2个。从城市的行政级别来看，地级以上级别的11个，县级城市10个。从统计数据看，2005年江西的建制镇数量已达到772个，其中县城70个。全省21个城市中，人口大于百万以上的城市只有南昌市，50万～100万人的也只有九江市，其余19个城市人口都在40万以下，城市首位度高达3.63。

（六）、我省对公路建设产生的需求日益增加，消耗了数量巨大的土地资源。道路交通作为国民经济建设的基础设施之一，是我省经济建设与发展的重点。但是公路在促进社会发展和给人们带来方便的同时，也消耗了大量耕地。道路建设具有面积大、里程长、占用耕地和土地资源多以及施工过程中易引起水土流失、进一步导致耕地质量下降等特点与问题，庞大的工程建设用地必将给耕地资源带来更大的压力^[7]。在进行道路建设的同时，如果不能看到耕地资源及其保护所面临的严峻形势，没有从根本上解决其建设中所存在的问题和弊端，只会进一步增加对耕地资源的压力，使我们的生命线受到更加严重的威胁。

三、城镇化占用耕地问题对策

城镇化建设必然要有一定的土地资源作保障，也必然会占用一些耕地，土地是各项建设用地能否顺利落地的前提。既要保障经济发展城市建设的需要，又要保护耕地，必须要一直坚持保护与保障并举，开源与节流并举原则，要拓宽视野，创新思路，积极破解城镇化过程中城市建设用地这一难题。我省快速城镇化的态势，以及人多地少、人地矛盾日益尖锐化的现实，使能否高效合理利用土地关系到我省的长治久安。

（一）、积极研究并采取措施加强土地利用管理，促进节约集约用地，保障经济社会发展

首先，提高土地利用效率，建立用地考核标准。提高土地利用效率最重要的方面就是深度挖潜和盘活存量用地。在城市建设用地利用方面，土地的利用要扩展至空间，在不影响环境质量的前提下，适度提高建筑高度，提高建筑密度，提高建筑容积率，从而增加单位面积土地的产出效益。同时，建立起用地考核标准，监督和推动用地单位高效合理用地。

其次，严格节约集约用地，发挥土地综合效益加强投资强度、土地利用效率管理。工业企业建造多层标准厂房的，优先安排用地指标、优先批地、优先供地并在费用的收缴上予以优惠。对节约集约用地的，从土地价款、税收政策、指标安排等方面给予鼓励和支持。工业园区建造的多层标准厂房，在租金的收取上，可以对承租工业用户给予优惠。社会资金依法建造多层标准厂房的，在不改变工业用途的情况下，可以依法出租、转让、抵押。鼓励开发利用地上和地下空间。鼓励工业项目合理利用低丘缓坡、滩涂和废弃矿山等非耕地、未利用地，拓展新增建设用地渠道。对利用荒山、荒地和零星土地，不占用耕地的工业项目，优先保障用地需求。对农村集体经济组织使用符合乡（镇）土地利用总体规划的建设用地兴办企业，特别是利用荒山荒地、不占用耕地的，允许以土地使用权作价出资入股、联营兴办企业。

再次，严格执行建设用地定额指标管理制度，对工业建设用地在投资强度、容积率、绿化率等方面进行严格控制，针对不同行业标准提出不同要求。要严格执行《建设用地定额指标》规定，禁止在工业项目用地范围内建造成套住宅、写字楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。

最后，建立健全土地交易市场，充分发挥市场优化配置资源的作用，促使其公开、公正、透明，让市场彰显土地价值。完善市场运行制度，公开土地需求信息、审批结果、价格水平、登记资料等，接受社会公开查询，充分发挥市场在资源配制中的基础性作用。

（二）、积极开展土地整理、复垦,增加耕地数量，提高土地质量

土地整理、复垦，即将零碎、高低不平和不规整的土地或被坏的土地加以综合治理，不但可以增加耕地面积，而且还可以提高土地产出水平^[8]。建立土地开发整理的生态环境影响评价制度，实现耕地从“数量”到“质量”和“生态”的全面平衡。土地开发整理不仅会影响耕地质量，还会影响生态系统，因此在土地开发整理过程中，要避免一味追求耕地面积数量上的平衡或在开发后忽视管理，应注重统筹规划和环境评估，制定土地生态环境评价标准，对补充耕地进行生态监控和评估，在保护土地生态系统的基础上保证耕地总量的动态平衡。地方政府部门则要杜绝功利思想，不追求当年获益，土地整治应顾及整治小区域的气候环境、土壤环境和土质水文环境，不能毁林毁草，围湖围湿地造田等。在土地整治中，不能只重视田块的分整而忽视对河流、丘陵等生态景观的规划。土地整理不仅可以实现耕地的数量平衡，更重要的是实现耕地的质量平衡，以弥补由于城镇化占用高效优质农田造成的损失。江西省的耕地后备资源严重不足,当前土地整理和复垦将成为未来补充耕地的主要来源，江西省的工矿企业破坏耕地较多，农村居民点整理、废弃地和工矿废弃地整理与复垦潜力巨大。

（三）、各类建设占用耕地必须先行完成耕地补充，做到先补后占，并保证耕地占补平衡的数量、质量和动态平衡

首先，从政策上加强监管，严格执行占补违规惩罚机制。第一，严格控制、分类指导、限制占用粮食主产区和基本农田的挂钩流转。应禁止基本农田和粮食主产区参与城乡建设用地增减挂钩，尤其是不允许调整规划占用基本农田进行跨区域挂钩，并对此制定强硬的惩罚措施，防止对耕地占优补劣的情况发生。第二，完善耕地占补平衡的预报和验收、备案制度，对跨区域挂钩的占补平衡用地进行严格监管和限制。进一步落实“先补后占原则”，跨区域新增耕地指标，需经严格验收确认后，才能取得建设用地指标。

其次，从技术上完善考核，建立综合质量评估机制。建立全省统一的补充耕地数量质量按等级折算技术与标准，加强土地质量考核。应充分利用农用地分等成果，建立全省统一的补充耕地数量质量按等级折算的技术与标准，规范按等级折算具体操作程序，加强对复垦耕地质量的评估，完善耕地占补平衡考核标准，从技术上加强对补充耕地质量的监控。

再次，从资金上打破瓶颈，建立耕地保护补偿机制。第一，探索市场化操作模式，突破耕地占补平衡的资金瓶颈。必须探索市场化的操作模式，吸引更多社会资金参与补充耕地，发挥土地市场造血功能，在市场需求引导下推进土地挂钩流转，耕地复垦产生的建设用地指标通过市场有偿转让用于耕地占补平衡，以此获取土地整理资金，突破占补平衡的资金瓶颈，促进土地利用和耕地保护的良性循环。第二，建立耕地保护基金，探索耕地保护补偿机制在农用地非农化产生的巨大利益之中，必须有一部分资金被强制用于耕地保护，才能在保障经济发展的同时限制工业和城市发展对耕地的侵占，保证有足够资金用于农用地复垦。使耕地保护外部经济内部化，利用经济杠杆促使用地者尽量少占农用地。

最后，对耕地补充的验收一定要建立预验收制度，明确预验收、验收的内容，以实事求是的态度对待耕地补充。预验收的内容以补充数量、土地平整、水源及排灌设施条件为主，验收的内容以土壤熟化程度、耕作层厚度、有机质含量、氮磷钾含量、土地综合产能为主，以确保补充耕地数量、质量与占用耕地相当。

（四）、严格执行十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中对耕地保护的决议，加大耕地保护政策的制订力度，增强对政策执行力的监督，使政策得到完善并切实地落实，避免因建设过度占用耕地导致我省耕地资源的流失。政府应加强对土地市场的规划管制、计划控制和审批管理，加大对违法违规批地、炒地囤地、非法占用耕地现象的查处力度，维护土地市场的正常供需秩序，使集约用地效应得到正常发挥，从而做到在避免流失过多耕地的基础上，推进我省的城镇化进程。还可以通过建立保护耕地质量的省、市、县长和土地管理局长的目标责任制，由组织人事部门将耕地质量保护与考核领导政绩挂钩，增强各级领导对耕地质量保护的责任心和使命感，从而对耕地实行精心而强有力的保护。

（五）、在发展道路建设、促进国民经济和人民生活水平提高的同时，尽可能少地占用耕地，保护和利用好耕地资源，寻求道路建设与源、环境的协调发展

首先，各级道路部门要认真开展耕地知识和耕地保护的学习和教育，树立起正确的耕地资源保护观念，为道路建设中耕地资源保护工作的开展打下良好的思想基础。

其次，加强领导、切实保证耕地和土地资源的可持续利用。道路部门的领导和项目负责同志在道路设计、施工、项目竣工验收等环节中，都应当充分考虑到耕地和土地资源保护的因素，按照有关法律法规抓好各环节的落实，把耕地资源保护工作与道路建设一同抓好。如道路建设在可行性分析研究阶段要着重抓住路线走向问题，提出几条线路方案进行比较。要从占用耕地的多寡好坏上认真选择，对耕地等土地资源的占用应作为第一位的重要约束，控制路线总里程的长短，选择线路要尽可能里程短，又少占良田，这一点对高等级公路尤为重要。在道路修建过程中，路基填挖应做到合理调配,使借方和弃方数量减到最低限度，尽可能减少临时占地。借方要尽可能占用山崖而少占平地；弃方要尽可能弃渣填沟，以利造地。即使是弃石渣，也要先弃石，后弃渣和土，以便日后尽早还田。另外，在施工阶段要对拌和场、预制场以及料场、便道等从严控制，精心布局，少占耕地。施工结束后,要及时将借方、弃方占地耕复还田或将已废弃旧路改造成田，对预制场和临时工棚要及早拆除，并抓紧耕复还田，要保持生态平衡，充分发挥土地效益。

最后，公路建设发展不能单纯追求公路里程的高速增长，而是以谋求综合平衡条件下的经济、社会、资源和环境效益最优为目标。

（六）、采取鼓励发展省级特大城市、地级大中城市、县级中小城市和大城镇的措施，各级确定各自的城镇化发展重点，合理规划，逐步增加县级市设置和减少小城镇数量。特别是县域建制镇的发展应突出重点，切忌遍地开花。因为大城市比中小城市更能集约和节约使用土地，就人均占用的耕地而言，大城市要少于中、小城市，中、小城市要少于小城镇。所以要加快制定以发展大城